Interpellation jointe de Monsieur Gaëtan Van Goidsenhoven, adressée à Madame Céline Frémault et à Monsieur Pascal SMET, Membres du Collège réuni, compétents pour la Politique d’aide aux personnes, les Prestations familiales et le Contrôle des Films, ainsi qu’à Messieurs Didier Gosuin et Guy Vanhengel, Membres du Collège réuni, en charge de de la Politique de la Santé, la Fonction publique, les Finances, le Budget et les Relations extérieures

concernant  la maltraitance à l’égard des personnes âgées placées en institution ou à domicile.

 

[Interpellation principale de Monsieur André du Bus de Warnaffe]

[Interpellation jointe de Madame Claire Geraerts]

M. Gaëtan Van Goidsenhoven (MR).- En commission réunie du 29 juin 2016 consacrée aux matières de Santé et d’Affaires sociales, le Collège avait répondu comme suit à la question d’un député sur la qualité de l’accompagnement des personnes âgées en maison de repos et en maison de repos et de soins : « C’est le travail de l’inspection de vérifier si les normes d’encadrement sont respectées. Si des manquements sont constatés lors des contrôles, ils sont signifiés et doivent être comblés au risque de se voir retirer l’agrément. Jusqu’à ce jour, je n’ai pas été informé par l’inspection de situations dramatiques que vous décrivez. Je ne dis pas qu’il n’existe pas de manquements, mais aucun rapport n’a jamais nécessité la prise de mesures d’autorité ».

Il me semble urgent de porter à votre connaissance de nouveaux éléments qui contredisent nettement le constat dressé il y a peu.

Depuis 2008, la Commission communautaire commune (Cocom) et la Commission communautaire française (Cocof) ont décidé de reconnaître l’asbl Infor-Homes comme dispositif de lutte contre la maltraitance des personnes âgées vivant à Bruxelles, à leur domicile ou en institution.

Or, cette asbl s’est exprimée dans la presse, le 4 avril dernier, pour dénoncer une situation aussi interpellante que désolante. En effet, son service d’écoute pour les personnes âgées maltraitées (Sepam) n’a jamais été aussi sollicité que l’année passée. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : le nombre d’appels est passé de 436 en 2009 à 1.207 en 2016.

Cette triste réalité transparaît aussi dans le rapport d’activité de l’asbl pour l’année 2016 qui dresse la liste des types de maltraitances en fonction du type d’institutions où séjournent les personnes âgées. Comme le mentionne ce rapport, l’asbl a constaté que 73% des dossiers ouverts concernaient une situation en institution, contre 27%, une situation vécue au domicile.

Toujours selon ce même rapport, parmi les causes de maltraitance dénoncées le plus fréquemment, il faut encore distinguer les appels relatifs à une personne âgée vivant à son domicile ou à une personne vivant en institution.

Pour ce qui relève des appels relatifs aux maltraitances perpétrées au domicile, 30% des appels concernent des maltraitances psychiques que l’asbl définit comme suit : « injures, menaces, cris envers le senior ; volonté d’un tiers, membre de la famille ou non de tout contrôler chez la personne âgée ; conflits dans la fratrie quant à la nécessité ou au choix d’un autre lieu de vie pour la personne âgée ; conflits dans la fratrie liés aux préférences manifestées par le parent envers l’un ou l’autre enfant ; refus par un enfant de tout contact de son parent âgé avec ses autres enfants ou ses petits-enfants ».

Quant aux appels apparentés aux maltraitances au sein des institutions, 27% d’entre eux relèvent de maltraitances institutionnelles : « Parmi les lacunes dans l’organisation du fonctionnement d’un lieu d’hébergement, on relève le personnel en nombre restreint, qui apparaît parfois aux plaignants comme épuisé et déprimé, et les changements fréquents, au niveau du personnel comme de la direction. Sont également mentionnés la nourriture peu savoureuse, froide, en quantité insuffisante, le bruit excessif dans la maison… On relève aussi : la demande de désignation d’un administrateur de biens pour un résident sans en informer ni ce dernier, ni sa famille, le manque d’égards pour la famille après le décès d’un résident, etc. Les maltraitances institutionnelles sont évoquées surtout par les membres des familles des résidents, mais parfois également par les résidents eux-mêmes, voire par des membres du personnel de l’institution, qui nous confient leur désarroi face à de telles situations vécues par eux comme maltraitantes ».

Outre ce constat, il faut rappeler la définition adoptée en 1987 par le Conseil de l’Europe qui qualifie de maltraitance « toute action ou omission commise par une personne qui porte atteinte à la vie, à l’intégrité corporelle ou psychique ou à la liberté d’une personne, qui compromet gravement le développement de sa personnalité et/ou nuit à sa sécurité financière ». Infor-Homes s’est d’ailleurs approprié cette définition dans son rapport d’activité de l’année dernière.

Il faut également rappeler que l’arrêté royal du 21 septembre 2004 fixant les normes pour l’agrément spécial comme maison de repos et de soins définit, lui aussi, les normes générales requises pour les maisons de repos et de soins, et mentionne à l’article 1 er de son annexe : « La maison de repos et de soins doit être implantée de telle sorte que toutes les conditions permettant d’assurer le bien- être psychique et physique des résidents soient satisfaites ».

Dès lors, plusieurs questions me viennent à l’esprit, qui nécessitent des réponses circonstanciées.

Quels contacts votre administration entretient-elle avec l’asbl, en dehors de ceux qui sont développés au sein du comité d’accompagnement composé de représentants des ministres de l’Aide aux personnes ? Sont-ils réguliers, fructueux ? Ont-ils mené à la mise en place d’un agenda sérieux, et surtout de solutions ambitieuses afin d’attaquer de front ce problème urgent ? En effet, le rapport d’activité de l’asbl ne semble contenir aucune piste de réflexion ou de solution à cet égard.

Quelle a été l’action concrète de votre administration pour limiter ce phénomène qu’elle ne peut évidemment pas ignorer, puisque l’asbl Infor-Homes s’exprime régulièrement au Conseil consultatif bruxellois ?

Une politique dissociée et cohérente est-t-elle envisagée par votre administration pour tenter de s’attaquer à ces deux types très différents de maltraitance, que subissent tant les personnes vivant en institution qu’à domicile ? En effet, nous voyons que les types et les causes de maltraitances diffèrent fondamentalement.

À domicile, est-il possible d’envisager des relais plus efficaces entre le personnel soignant qui constaterait des abus commis par des tiers et les autorités ou l’inverse ? Visiblement, les campagnes de sensibilisation à la maltraitance des personnes âgées ne semblent pas suffisantes.

Votre administration a-t-elle décidé d’augmenter les effectifs du personnel soignant travaillant en institution, qui semble épuisé et déprimé ?

Quel accompagnement votre administration recommande-t-elle pour ce personnel parfois à bout de souffle ? Des phénomènes comme le bruit excessif sont-ils contrôlés par les services de la Cocom avec du matériel adéquat et conformément aux normes sonores vigueur ?

Par ailleurs, n’est-il pas primordial que les personnes âgées, déjà isolées et fragilisées, puissent communiquer facilement avec le personnel qui les entoure ? Il est proprement stupéfiant qu’une personne âgée ne puisse communiquer avec les personnes qui sont à ses côtés au quotidien. Que fait votre administration pour s’assurer que le personnel employé dans ces institutions parle au moins une de nos langues nationales ?

Comment réagissez-vous au fait que l’extrême majorité des appels concernent encore des maltraitances de personnes vivant en institution ?

Sachant que vous souhaitez réduire le nombre de places en institutions privées au profit d’institutions publiques, est-il possible de constater une différence de proportion dans le nombre de plaintes émanant des unes et des autres ou les deux types d’institutions sont-elles également touchées ?

Quels constats le service d’inspection de la Cocom et le service de contrôle de l’Institut national d’assurance maladie-invalidité (Inami) dressent-ils quant aux conditions de vie et de traitement des personnes âgées bruxelloises vivant en institution ? Dans la mesure où ces différents services n’inspectent en moyenne une institution qu’une fois par an, leurs observations sont-elles fiables ?

Quels sont les résultats provisoires du moratoire décidé par votre administration en 2016 quant au nombre de lits en institution ? Quels en sont les effets anticipés sur la qualité de l’offre en institution ?

[Intervention de Monsieur Michel Colson]

[Intervention de Madame Véronique Jamoulle]

Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- Je vous remercie pour vos interpellations qui concernent un sujet aussi important et portent notamment sur les failles dans la bientraitance, la bienveillance et le respect que nous devons aux aînés.

Le nombre d’appels reçus par le Service d’écoute pour les personnes âgées maltraitées (Sepam) de l’asbl Infor-Homes a encore augmenté en 2016. C’est le message qui a été relayé par la presse. Je souhaiterais donc tout d’abord examiner ces chiffres plus en détail. Le nombre d’appels généraux continue d’augmenter. Ils concernent, d’une part, des demandes d’informations et, d’autre part, des plaintes pour maltraitance. Par ailleurs, plusieurs appels peuvent se rapporter à un même dossier de maltraitance. C’est pourquoi, dans ses rapports annuels d’activité, l’asbl mentionne également le nombre d’appels relatifs à des situations nouvelles. C’est ce chiffre qui nous intéresse plus particulièrement. En 2016, on a ainsi dénombré 236 appels concernant des situations nouvelles, contre 271 en 2015, et 268 en 2014.

Plusieurs hypothèses peuvent être formulées quant à la diminution de ce chiffre. Parmi celles-ci, on ne peut raisonnablement pas exclure le fait que les mesures prises produisent un effet positif. Pour votre parfaite information quant aux chiffres, nous venons de répondre de façon détaillée à une question écrite sur le nombre et le type de plaintes enregistrées par la Commission communautaire commune (Cocom) pour les années 2015 et 2016. Cette réponse sera publiée dans le prochain Bulletin des questions et réponses écrites.

J’en viens à la prise de connaissance du rapport de l’asbl Infor-Homes et l’action de l’administration dans ce domaine. Même si elles travaillent en étroite collaboration, l’administration de la Cocom et l’asbl Infor-Homes n’ont pas les mêmes missions. Infor-Homes est une asbl subventionnée par la Cocom pour fournir un conseil personnalisé pour le choix d’un lieu de vie, offrir une écoute à toute personne concernée par une situation de maltraitance envers un adulte âgé vivant à Bruxelles et exercer une fonction d’observatoire du secteur.

L’administration, quant à elle, exerce les contrôles et les inspections dans les institutions. Elle exerce un contrôle administratif dans le cadre de la législation relative aux établissements d’accueil et d’hébergement pour les personnes âgées. Ce contrôle administratif a trait à l’état des lieux et des locaux, à l’hygiène, au système d’appel et de détection d’incendie, à la facturation, aux normes de sécurité, aux normes architecturales, etc. C’est de cette façon que l’administration contribue à la prévention de la violence et des mauvais traitements à l’égard des personnes âgées.

Le service d’inspection de l’administration ne se cantonne pas à une fonction de certification des institutions. Son action s’inscrit dans une démarche d’accompagnement. Le service d’inspection de l’administration constitue également un service d’appui et de solutions.

Les cas de maltraitance institutionnelle constatés sont systématiquement répertoriés dans le rapport des inspecteurs et donnent lieu à un suivi ultérieur régulier. Les contrôles de l’administration peuvent avoir lieu d’initiative, à l’occasion d’une demande de renouvellement d’agrément ou à la suite d’une plainte. Les établissements ne sont donc pas toujours prévenus des contrôles. En pratique, les plaintes remontent vers l’administration, soit au travers d’Infor-Homes, soit parce qu’elles lui sont adressées directement.

La coopération entre l’asbl Infor-Homes et le service d’inspection de la Cocom est permanente. Une plainte relayée par Infor-Homes donne systématiquement lieu à un contrôle sur place. Toutes les plaintes recevables sont reprises dans le rapport d’Infor-Homes. Par ailleurs, certaines plaintes adressées à Infor-Homes peuvent l’être également à l’administration.

Une deuxième série de vos questions touche au personnel de soins. Il n’y a pas de preuve d’un lien de causalité directe entre le nombre de membres du personnel, d’une part, et les plaintes, la maltraitance ou la qualité des soins, d’autre part. La qualité des soins et de l’aide est une notion complexe et, en outre, les facteurs qui en sont à la base sont multifactoriels.

Cette affirmation ne nous empêche toutefois pas de prendre des initiatives. Ainsi, pour le secteur des maisons de repos (MR) et des maisons de repos et de soins (MRS), la requalification annoncée de lits de maisons de repos pour personnes âgées (MRPA) en lits MRS, à partir des lits MR surnuméraires, entraînera une augmentation du personnel de soins.

S’agissant de l’aide aux personnes à domicile, je rappelle que 2016 a connu une augmentation considérable du subventionnement du secteur des aides familiales. Notre priorité est de garantir une vie à domicile dans de bonnes conditions. Cette décision est à l’image de celle de la Commission communautaire française (Cocof) d’augmenter le contingent d’heures des services d’aide familiale en 2015, à hauteur de 7.000 heures d’aides familiales subventionnées complémentaires. Ces deux décisions contribuent aussi à la bientraitance des personnes âgées. Il en va de même de la décision de revaloriser l’ancienneté des travailleurs et travailleuses.

Le troisième thème abordé dans vos interpellations est celui de l’existence de politiques spécifiques et cohérentes et de relais pour l’identification des maltraitances. Comme le rappelle la Cour constitutionnelle, les autorités administratives ne peuvent agir que lorsqu’elles y sont habilitées par la Constitution ou par une norme législative. Or il n’existe pas de norme législative habilitant le service d’inspection de la Cocom à mener des inspections à domicile. C’est une question très vaste qui concerne l’ensemble de la société : comment rendre nos relations avec la personne âgée plus respectueuses de son humanité et de sa dignité ?

Cela étant dit, comme observé les années précédentes dans les rapports d’activité d’Infor-Homes, qui offre une écoute à toute personne concernée par une situation de maltraitance, les relations avec les personnes les plus proches physiquement du senior peuvent être problématiques. La proximité n’est pas un gage de qualité relationnelle. Ce constat nous invite à rechercher ce qui, dans les diverses relations nouées avec un senior, est constitutif de maltraitance afin de soigner la qualité de ces relations.

Nous misons sur une très forte politique de prévention. Il faut travailler à un niveau global pour installer un climat de bienveillance envers les aînés dans tous les pans de la société. L’image des aînés, c’est aussi et surtout celle que les autres nous renvoient. En réponse à une précédente interpellation sur le sujet, j’avais pris comme exemple le slogan de communication « L’âge, c’est dans la tête, surtout celle des autres ». Le projet OMS « Villes-amies des aînés », sur lequel M. du Bus de Warnaffe m’a interpellée à plusieurs reprises, est une action globale qui balise toute une série d’actions et percole dans les communications des uns et des autres.

La cohérence consiste également à rapprocher les aspects sociaux et la santé. La Cocof l’a fait en promulguant le décret social-santé. En Cocom, nous venons de le faire en constituant, dans l’ordonnance Iriscare, à côté de la branche allocations familiales, une branche dédiée aux aspects « social-santé ».

C’est dans ce souci de cohérence que le Collège réuni a marqué son accord pour que l’allocation d’aide aux personnes âgées (APA) soit confiée aux mutuelles. Nous examinons la possibilité de ne plus faire réaliser le contrôle de l’indépendance par un médecin fonctionnaire, mais par une équipe pluridisciplinaire du médecin-conseil de la mutuelle, ce qui permettra de conjuguer le contrôle avec un accompagnement multi-disciplinaire des personnes âgées. Bien évidemment, la future assurance autonomie apportera la cohérence utile et attendue entre les aspects sociaux et la santé.

Nous soutenons une approche globale et cohérente des intervenants à domicile, c’est-à-dire dans le lieu de vie. Elle facilite l’échange de bonnes pratiques, l’échange d’informations et la prévention de la maltraitance. Il s’agit plus précisément des centres de coordination d’aide et de soins à domicile, des services de santé mentale, des services sociaux, des CPAS et des coordinations sociales.

Le développement des centres de jour pour personnes âgées a été une réelle priorité de la législature. Cette année, nous agréerons pas moins de quatre nouvelles structures en Région bruxelloise. C’est une avancée majeure pour le secteur, car nous doublerons l’offre qui existe aujourd’hui à Bruxelles.

À ma demande, la subvention du Sepam a été augmentée de 50.000 euros sur le budget de 2017, ce qui va élargir les possibilités de la ligne d’écoute et améliorer l’identification des maltraitances, mais aussi permettre de renforcer les formations. Ce renforcement majeur se concrétisera dès cette année.

Le comité d’accompagnement du Sepam s’est encore réuni dernièrement avec mon cabinet et l’administration de la Cocom. Dans ce cadre, une attention particulière est accordée aux situations à domicile, qui sont plus complexes.

Mais ce n’est pas la seule réunion annuelle, puisque mon cabinet rencontre régulièrement l’asbl Infor-Homes sur toute une série de dossiers : logement intergénérationnel, aménagement du domicile en fonction de la dépendance, formation du personnel des maisons de repos.

Concernant le bruit, il n’existe pas, à ce jour, de normes sonores qui s’appliquent aux institutions. Néanmoins, lorsque le service d’inspection de la Cocom est informé de telles circonstances, il prend contact avec l’institution pour trouver une solution. Il est à noter cependant qu’avec l’âge, l’acuité auditive des sons aigus diminue, ce qui entraîne une perception relativement plus importante des sons graves.

Le service d’inspection vérifie si les institutions respectent le bilinguisme externe, conformément à la législation, en ayant des échanges avec les membres du personnel de l’institution. L’inspecteur se fait une image globale de la situation sur place, observe et écoute comment se passent les échanges. Enfin, l’accent est mis sur le fait que tous les membres du personnel, qu’ils œuvrent aux soins ou à l’entretien, peuvent bénéficier de cours de langue.

S’agissant du nombre majoritaire d’appels relatifs aux institutions, nous pouvons tout d’abord supposer qu’à domicile, dans un cadre familial parfois pesant, la parole se libère plus difficilement et qu’il est moins aisé de contacter Infor-Homes. Cette situation semble aussi s’expliquer par le fait que les institutions ont l’obligation d’afficher visiblement, par exemple dans les ascenseurs, des informations sur ces services, qui bénéficient dès lors d’une forte visibilité. Ces services sont souvent moins connus des personnes qui demeurent à domicile, surtout si elles ne font pas appel à des services d’aide à domicile.

Vous me posez une question spécifique sur l’approche « public/privé » de ce dossier. À « public/privé », je préfère les termes « non marchand/commercial ». Nous ne disposons pas de chiffres à cet égard. 

Il est donc impossible de tirer de conclusions en la matière. En outre, la séparation des secteurs risque de devenir plus floue, la création de structures commerciales par le secteur public faisant tout doucement son chemin. En revanche, je peux mettre en avant le choix que nous avons fait de maintenir une gestion paritaire du secteur, tant pour le secteur non marchand que pour le secteur commercial.

En ce qui concerne le moratoire sur le nombre de lits, l’attribution des lits et places est fortement limitée depuis de nombreuses années. L’objectif est d’établir, dans les mois qui viennent, une législation stricte à ce sujet. Un moratoire s’inscrit dans le principe de programmation, car il vise l’utilisation efficiente des moyens limités, c’est-à- dire la capacité d’atteindre un objectif de qualité au coût optimal.

M. Colson, je suis tout à fait d’accord avec vous quant à l’importance de l’existence de chiffres reflétant cette réalité. Pour résoudre un problème, il faut en effet commencer par l’énoncer correctement. En cas de plainte anonyme, les services d’inspection ne traitent pas la plainte en tant que telle, mais la considèrent comme un signal dont ils tiennent compte et qui s’ajoute au dossier.

Concernant les inspections à domicile, il faut tenir compte du principe d’inviolabilité du domicile. Le Conseil d’État avait fortement attiré notre attention sur cet élément dans le cadre de l’ordonnance relative aux maisons de repos.

Mme Jamoulle, les indices de maltraitance peuvent être décelés du fait que les inspecteurs prêtent attention à l’existence d’un esprit de bienveillance suffisant.

La lutte contre la maltraitance constitue une priorité dans tous les lieux de vie. Nous travaillons sur la problématique à domicile en renforçant les services d’accompagnement. Le soutien des services d’aide à domicile est donc un enjeu essentiel. C’est d’ailleurs un objectif qui a été ancré d’emblée dans l’action du gouvernement qui encourage le maintien de la personne âgée dans le lieu de vie choisi et de bonne qualité.

Un travail de fond est opéré chaque année. Il nous livre des chiffres qui nous permettent d’obtenir les plus grandes lisibilité et transparence par rapport à ce phénomène. 

[Réplique de Monsieur du Bus de Warnaffe]

[Réplique de Madame Claire Geraerts]

 

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CRI COM (2016-2017) n°16, Mai 2017, pp. 13-31